【翻譯】《並不危險的海峽》〈上〉

論臺灣芬蘭化對美國國家安全上的助益

檔案來源：Evil Capitalism Heroes
經濟帝國右元帥的喃喃自語


刊載於《外交事務》〈Foreign Affairs〉2010 一月號/二月號

作者季禮（Bruce Gilley）是波特蘭大學馬克歐哈特佛大眾管理學院政治科學系副教授，並且是《統治權：國家如何贏得與失去合法性》一書的作者


自從2005年以降，台灣與中國已經邁入緊密的政經合作，並促使了主張兩岸和解的政治家馬英九在2008年的當選。雙方關係的加強是美國自1979年華府與北京建交，並與台北保持緊密合作以來，在海峽之間的美中台關係所面臨最嚴峻的考驗。


許多方面來說，目前的融冰符合台北的利益。但也同時讓北京在台灣的勢力日益膨脹。當在台灣與中國建立緊密關係的共識日益明確時，兩岸融冰的確讓美國極為模糊的策略打上問號，一方面要確保台灣的利益〈讓它維持自治〉，並且要確保美國本身的利益〈對中國的擴張保持戒心〉，華府現在面臨了天人交戰：應該持續訴諸戰略性現實主義手段，把台灣拿來做為平衡中國崛起武力的籌碼，或是較開明而且符合邏輯地促進中台兩岸間更緊密的經貿與社經交流？



兩度低盪和解的故事

在1949年中國內戰結束後，台灣與中國大陸變成兩個獨立的政權，分別由蔣介石所領導、敗退的國民黨。還有毛澤東所率領勝利的中國共產黨。三十年以來，蔣與毛互稱擁有對方領土，宣稱擁有整個中國。漸漸地，幾乎所有國際社會接受北京政府宣稱擁有台灣的主權，並且接受台灣在中國外交關係中的特殊地位。1972年，當美國總統尼克森拜訪中國，聯合國六成九的席次已經為了與中國示好，而與台灣斷交。


而美國，因為華府與國民黨歷史上的關係，非常慢地承認中華人民共和國政府，而僅僅「認知」北京的對臺宣言〈譯註〉。當中的歷史可追朔至韓戰時期與中華人民共和國的摩擦與嫌隙。台灣所扮演橫跨西太平洋海與空中航線的戰略性地位，更顯其額外的重要性。但1979年時，即使華府也承認了北京政權。同年，美國制定了台灣關係法，以確保與這個島持續性的法律、商業、以及事實上〈de facto〉的外交關係。在最後一刻，共和黨參議員們，與幾位民主黨議員擔心卡特總統棄台灣安全於不顧，於是立法修改允諾銷售給台北當局武器，並且給了一個較為廣泛的美國承諾：「反對利用武力或其他強迫的手段」對抗這塊島嶼。


〈譯註〉外交上的法律用語有「理解」understand，「認知」acknowledge，「接受」accept，等三種不同程度的用法。

隨著蔣毛的去世，雙方的敵對關係逐漸消退。加上北京在1970年代開始重心轉移至國內一連串經濟上的發展，使得這些軍事承諾在1980年代看起來有些過時。北京政府結束了對台灣島嶼從中國沿岸的砲擊，並且歡迎台灣「同胞」到大陸觀光、投資、家庭團圓。在台灣出生的總統，李登輝，在1988年執政，並無意「反攻大陸」，而且贊成雙方的交流。在1993年，雙方政府的代表團在新加坡展開第一次的直接對話。


當1995年美國發給李登輝拜訪康乃爾大學簽證時，「第一次低盪和解」突如其來的結束。中國，正值國內領導權轉移時，加強對台灣定位歸屬。美中台三方沒有經過實戰的將軍們都出書預言戰爭一觸及發。北京政府視發給李登輝的簽證的行為，背棄了美國於早期拒絕與台灣領導人建立任何官方關係的承諾。台灣的民主化以及可能傾向獨立的立場也是引起輿論壓力之一。於是北京在1995年及1996年間在台灣海峽間發射飛彈回應。華府也派遣航空母艦與配有雷達的軍艦到這塊區域。北京最大的恐懼在2000年成真了，當台灣公民選出了陳水扁為他們的總統，現在的反對黨--民進黨的陳水扁，當時承諾要追求台灣從中國事實上獨立的正式認可。結果，海峽兩岸的關係在1995年到2005年間戲劇性地惡化，導致美中台三方再次地準備開戰。


「第二次關係急凍」所帶來的傷害使得三方開始嚴肅地重新思考戰略。北京政府擔心對台侵略性的姿態對其亞洲的鄰國帶來威脅，台北政府則開始重新評估其象徵性的國家承認所得到的價值，華府則開始質疑對日益棘手的台灣無限制的承諾，即使沒有摧毀也會傷害到更為重要的與中國的關係。隨著小布希總統第一任期的結束，華府已經變成了台北政府評量獨立的最大的關卡。


兩岸關係的「第二次低盪和解」開始於2005年中國總理胡錦濤輕描淡寫的和平統一訴求。北京政府著眼於區域與國際性影響力的大戰略思考。同樣地，台灣不再視意識形態為要務，並轉為低調的務實手腕處理政治。馬英九在2008年的當選象徵了台灣類似期盼的復甦。馬英九承諾「不統、不獨、不武」，幾個月內，快速而史無前例地，雙方政府代表召開了每半年一次談判，並且簽訂了超過24項前所未聞的協議。雖然這些都牽涉到經濟議題，但也有政治上的意涵。大陸客來台灣的數量，包括那些台灣長期重兵屯駐的島嶼，每天達到3000人之譜。中國也送出了留學生來台灣，兩岸開始每週270班次的直航。過去限制經濟整合的政治恐懼在兩岸突然雲消霧散，台北與北京雙方政府開始提到經貿關係上「完全正常化」。外交政策現實主義者所預期評估應當屹立不搖的國家利益原則，則是變得不再固定而難以預期〈flux〉。


第二次低盪和解也包括了明確的政治條件交換。中國先前已經允許了台灣參加只有重於經濟議題上的國際組織，如亞洲發展銀行、亞太經濟合作會議〈APEC〉、還有世界貿易組織〈WTO〉。在2009年，中國允許台灣以觀察員的身分參加在日內瓦舉辦年會的世界衛生組織。兩邊開始協議台灣在聯合國的代表民航組織、商用運輸、氣象、還有氣候改變等議題。


中台雙方同時默示了「外交休兵」。北京停止了挖台灣逐漸變少的23個邦交國，在2009，台北也首次停止了過去長達17年來申請加入聯合國的請求。當馬英九在2009年七月再次當選國民黨主席時，胡錦濤宣布了將要建立「雙方在政治上的互信機制」。隨著政治關係上的加溫，台灣官員，包括民進黨幾位頭號人物，如高雄市長陳菊，開始定期造訪中國。


儘管兩岸的領袖任期都只到2012，有些跡象顯示第二次海峽兩岸的低盪和解會持續下去。胡錦濤的指定接班人，是以倡議兩岸交流聞名的習近平。馬英九，同時從莫拉克颱風在2009年八月所帶來的政治傷害中回覆。只要民進黨內部分裂，極端反對與中共和解與有限度和解兩派無法合作，那馬英九很有可能會連任。


台灣與中國現在發展的關係已經超越一些主宰兩岸關係超過數十年人的假設與臆測。鑒於先前他們視兩岸關係為軍事上的不合，今日雙方則懷著國家安全的角度，在高度接觸與互相信賴，並且降低武力威嚇的前提下交往。雙方的經濟議題，同時間，已經從民族主義式的經貿保護主義，取代為全球整合與競爭。這代表了台灣與中國間政治關係決定性的改變。


從赫爾辛基到台北

為了理解台北與北京的關係演變，必須要了解在政治科學研究領域中，「芬蘭化」理論與實踐。這個專有名詞來自於芬蘭在1948年與蘇聯簽訂的一項協定，赫爾辛基政府同意不參與挑戰莫斯科的同盟一方，也不會被當作是任何國家侵犯蘇聯利益的基地。得到的回報是：克里姆宮同意維持芬蘭的自治並且尊重芬蘭的自由體系。因此，從1956年到1981年的這段期間，在總統烏勒核‧佳勒貢〈Urho Kekkonen〉的領導之下，芬蘭在美蘇事務上採取綏靖主義與保持中立，並且限制國內輿論對於蘇聯的批評。這個政策在當時獲得廣泛的支持〈儘管在芬蘭之後對其是非功過有些爭議〉。佳勒貢在美國政治光譜也贏得一片好評。特別是外交政策現實主義者如喬治肯南〈George Kennan〉，形容芬蘭領袖為「沉著而且堅毅不拔」。


以其他學者的意見為基礎，丹麥政治研究學者漢斯‧摩漢森〈Hans Mouritzen〉在1988年提出了一個芬蘭化的概念，又名為「適應性政治」。摩漢森強調，芬蘭化政權與“代理人政權”或傀儡政權所關鍵性不同的是，芬蘭化的國家為了維持國內其重要的獨立元素，會對其強大的鄰國做出若干的讓步，而這些出於自願的選擇是後者無法做到的。與傀儡政權不同的是，一個芬蘭化的國家計算長期利益並且對這些強大的國家做出戰略性的妥協。這些讓步主要的原因是出自於地緣性質相近，從這些強權來的心理層面上的恫嚇、以及兩邊文化上的近似。因為如此的靠近，強大的國家只要若有似無地威脅恫嚇，而不需要大動干戈秀出軍事武力，便可改變弱小鄰國的政策。同時，弱小的一方認為自己是“積極並且遵循著若干原則的中立”而並非默許懦夫的行為。這是在弱勢一方國內合理化若干政策改變時，所呈現顯著的差異性。


〈待續〉